机关事业单位档案整理

　　《机关档案管理规定》在机关事业单位档案整理方面提出的新思路。卷件融合从整理思路、档案管理、档号编制、目录编制上提出了档案资源的融合管理的新思路、新要求。

　　1.从整理思路上将卷、件统一起来

　　卷、件作为目前同时存在的两种整理方式，各有其存在的价值和意义。按卷整理在保持文件之间的历史联系、按件整理在体现文件形成规律方面都有对方无法比拟的优点，因而科技等档案以卷为单位整理、文书档案等以件为单位整理都有其合理性，不宜简单以卷代件或以件代卷。

　　实践中，卷内件与按件整理的件并无本质区别，因而可以将卷、件看作档案整理的两个级次，其中件为基本单位，卷则是在件这个基本单位基础上将密切联系的件组合起来，反映一个问题或一项活动（比如科技档案）。

　　当然，如果件本身已经能够基本反映一个问题或一项活动（比如文书档案），则无需再进行组合。按照这个思路，卷、件不是两种整理方法的分野，而只是整理级次上的区别。因此，卷件融合，首先要尊重卷、件存在的合理性，不能将二者对立起来。

　　其次，要将件确立为档案整理的基本单位，统一卷内件和按件整理的件的整理要求，将卷、件的整理统一起来。当然，在具体整理中，为避免混乱，同一门类不可同时采用卷、件两种整理方式。

　　2.从档案管理上将卷、件统一起来

　　在档案管理实践中，不少单位习惯于将采用卷、件不同整理方式的档案分开管理，增加了管理系统开发负担，人为造成档案资源割裂，同时在档案日常管理、检索、利用、统计等方面也增加了操作难度。从管理上将卷、件统一起来，就是要通过统一档号、统一目录编制等手段，将采用不同整理方式的同一门类甚至不同门类档案实行统一管理，不因为整理方式不同造成档案资源分散、管理分割。

　　3.从档号编制上将卷、件统一起来

　　目前卷、件档号编制采用了以《档号编制规则》（DA/T 13-94）、《归档文件整理规则》（DA/T 22—2015）为代表的两套编号体系，增加了整理负担，影响了档案资源的统一、规范管理，是卷件融合的障碍之一。

　　如果按照前述卷、件统一的整理思路，将卷内件和按件整理的件的整理统一起来，则反映档案整理结果的卷、件档号也可以实现相对统一。比如按照《机关档案管理规定》“体现档案来源、档案门类、整理分类体系和排列顺序等档案基本属性”的档号编制要求，可以考虑采用类似“全宗号一档案门类代码・年度/类别号/目录号一保管期限—机构/问题/卷号一件号”等兼顾卷、件整理要求的通用档号结构，去统一规划设计卷、件的档号编制方案，实现二者的统一。

　　全宗号一档案门类代码・年度/类别号/目录号一保管期限一机构/问题/卷号一件号

　　比如，Z109全宗照片类2019年度永久档案第3问题第1件，Z109全宗科技类基建01项目定期30年档案第1卷第3件可以表示为：

　　Z109-ZP・2019-Y-003-0001

　　Z109-KJ・JJ01-D30-001-0003

　　4.从目录编制上将卷、件统一起来

　　卷、件采用不同的目录形式也是目前实现卷件融合管理的一个障碍。以卷为单位整理的档案需要同时编制案卷目录和卷内文件目录。为方便查阅，过去有将案卷目录和卷内文件目录结合起来形成全引目录的做法，但全引目录制作复杂，主要适应手工管理需要，因而未得到广泛应用。

　　延续全引目录的思路，可以考虑采用在每条卷内文件目录上增加案卷属性（比如增加案卷题名等）的方式，将案卷目录和卷内文件目录合二为一，形成案卷文件目录。在此基础上，再将案卷文件目录与归档文件目录以序号、档号、文号、责任者、文件题名、案卷题名、日期、密级、页数、备注等项目（可以依需继续扩展）组织起来，就可以形成较为规范、统一的通用档案目录（见下表）。

　　统一的档案目录有助于数据的规范、标准和统一，对于档案目录数据库建设和方便计算机对不同整理方式档案进行统一管理和检索具有重要意义，可以作为今后档案整理的改革方向，但目前对档案实体进行管理仍旧需要按照卷、件整理方式分别编制案卷目录、卷内文件目录和归档文件目录。

　　机关档案工作基本任务

　　一、档案工作基本任务

　　1.基本任务

　　机关档案工作的基本任务有八项，概括来说就是遵章建制、科学规划、监督指导、档案管理、信息化建设、档案移交、培训宣教和奖惩建议。

　　(1)贯彻执行档案工作的法律法规和方针政策，建立健全档案工作规章制度。将规范本单位、本系统档案管理的基本制度报档案行政管理部门备案。

　　一般来说，机关档案工作规章制度应当包括文件材料收集和归档制度、档案保管制度、档案鉴定和销毁制度、档案保密和安全制度、机关档案利用制度以及档案工作人员岗位责任制度等。

　　(2)制定并组织实施档案工作发展规划或计划。机关应当根据国家和本地区档案工作规划或计划，结合本单位或本系统工作实际，制定本单位或本系统档案工作发展规划或计划，并予以组织实施。

　　(3)对机关各种文件材料的形成、积累和归档工作进行监督和指导，对所属机构的档案工作进行监督和指导。

　　机关档案部门对本机关文件材料的形成、积累和归档工作进行监督和指导，就是要确保机关所有门类档案的齐全和完整，确保档案质量。具体包括对文件的书写和制成材料、文件的格式等提出质量要求，对文件的形成与传递过程进行监督，协助并指导文书或业务部门进行整理，对档案质量进行审核把关等。

　　(4)负责管理机关的全部档案并提供利用，协助做好机关政府信息公开工作。

　　按照《机关档案管理规定》，机关档案的管理工作包括形成与收集、整理与归档、保管与保护、鉴定与销毁、利用与开发、统计与移交等，机关要按照管理工作内容和要求做好机关的全部档案的管理和利用工作。

　　另外，对于机关政府信息公开来说，机关档案部门虽然不是政府信息公开工作机构，但可以借助档案管理便利对政府信息公开工作予以协助。

　　(5)负责机关档案信息化工作并统筹机关及所属机构档案信息一体化工作，推动传统载体档案数字化和电子文件、电子档案规范管理。

　　(6)接受档案行政管理部门监督、指导和检查，执行年度报告制度，定期向同级国家综合档案馆移交档案。

　　(7)负责组织档案业务交流和档案工作人员培训，开展档案宣传、教育活动。机关应定期组织业务交流和业务培训，通过观摩、交流和学习，不断增强档案意识，更新档案工作知识，提升档案业务工作技能。

　　(8)对档案工作中取得突出成绩的部门或个人，向机关提出表彰奖励建议；对违反档案管理要求的部门或个人，向机关提出处理建议。

　　2.新要求

　　《机关档案管理规定》在《中华人民共和国档案法实施办法》《机关档案工作条例》规定基础上，对机关档案工作基本任务进行了丰富、优化。主要体现在以下几个方面:

　　(1)增加基本制度备案要求。提出机关要将“规范本单位、本系统档案管理的基本制度报档案行政管理部门备案”，将档案行政管理部门监督、指导和检查职责前置，保证机关档案基本制度符合法律法规和方针政策规定。

　　档案管理的基本制度指的是各机关制定的、规定本单位或本系统档案工作体制机制、机构人员、职责分工，以及基础设施、档案管理、信息化建设等基本内容的综合性规范。

　　(2)优化监督指导职责。《机关档案管理规定》将机关档案部门监督和指导范围由文件材料的归档工作拓展到“形成、积累和归档工作”，同时将监督和指导对象明确为“机关各种文件材料”。强化前端控制，从源头上提高档案资源质量，提升档案管理水平。需要指出的是，专业主管机关对本系统和直属单位的监督、指导职责是对“统一领导、分级管理”体制的补充，并且不具备普遍适用意义，因此相关内容在管理体制中进行了规定，并未作为基本任务。

　　(3)创设年度报告制度。《机关档案管理规定》明确要求机关应“接受档案行政管理部门监督、指导和检查，执行年度报告制度"，以保证档案行政管理部门更好地履行对机关的监督、指导和检查职责，解决监督指导周期长、覆盖面不足等问题。

　　年度报告制度是指机关按照《机关档案管理规定》要求，每年度向同级档案行政管理部门和具备本系统监督、指导权限的上级主管机关报送执行档案法律法规以及《机关档案管理规定》情况的一项制度。

　　报告情况应当包括且不限于：档案工作基本情况、基础设施建设情况、档案管理基本情况、档案信息化建设情况等。

　　(4)新增其他基本任务。《机关档案管理规定》还增加了协助做好政府信息公开工作、统筹协调档案信息化工作、组织开展档案交流培训和宣传教育、对部门或个人提出奖惩建议等基本任务。

　　二、任务执行

　　1.基本原则

　　按照《机关档案管理规定》精神，机关档案工作基本任务应当主要由机关自主完成，政府购买服务方式只能辅助完成基本任务中特定的辅助性工作。

　　《机关档案管理规定》要求，“机关通过政府购买服务方式辅助实现档案工作基本任务的，应当严格限定社会化服务范围，严格审核服务供方的信息安全保障能力和业务资质，并接受档案行政管理部门监督、指导和检查。

　　机关档案业务社会化服务限于档案整理、传统载体档案数学化、纸质档案数字复制件全文识别、电子档案管理技术支持等辅助性工作。”

　　在机关档案工作中对社会化服务做出如此规定，主要考虑有二：一是尽可能防范档案社会化服务可能带来的档案管理安全风险；二是避免过度社会化服务给档案机构、人员、库房的设置和配备等带来不利影响，进而影响档案工作的长远发展。

　　否则，由业务或文书部门进行整理的工作机制就无法维持，也会对档案质量等带来一系列不良的连锁反应。

　　2.社会化服务

　　《机关档案管理规定》要求按照严格范围、严格监管、严格标准的“三个严格”理念开展机关档案业务社会化服务。